美国对外国银行机构和金融控股公司的监管及启示

外国金融机构一直都是美国金融市场的重要组成部分。据统计，截至2020年6月末，在美联储备案的64394家金融机构中，外国金融机构达9094家，占比近15%，其中资产规模体量最大的是269家外国银行机构。1978年，美国国会通过《国际银行法》，明确“在美国设有分行、代理机构或商业借贷公司子公司的非美国银行，以及控制该类非美国银行的任何非美国公司或银行，与实际上的银行控股公司一致，同样受制于《银行控股公司法》的管辖”。在实践中，通常将上述法条中提到的该等非美国银行及公司称为“外国银行机构”。根据美国《国际银行法》，外国银行机构在美设立分行须获得美联储的事先批准，获得货币监理署颁发的正式牌照，并在日常经营中接受相应的法律监管（适用于有关银行方面的监管法律体系）。而对于直接或间接通过非美国银行子公司设立美国分行或代理机构的外国银行机构，需要同美国国内本土银行机构一样，接受与银行控股公司同样的监管。如中国大陆某集团间接控制了香港某银行旗下的两家在美国的银行分支机构，则该集团也会因“控制美国银行机构”而被美联储认定为外国银行机构，并要求接受《银行控股公司法》等的监管。同时，鉴于银行控股公司对于非银行业务（含实业投资）的限制，通常这类银行控股公司会继续申请成为金融控股公司。 

此外，在美国，“功能监管”“机构监管”与“综合监管”交叉，银行及其控股公司面对的监管机构较为复杂，如美联储拥有对银行控股公司和金融控股公司的机构监管权，但涉及具体业务时，则需要按照功能监管理念，依据业务的属性由相应的监管机构执行，监管成本较高。如某项被执行的功能与证券销售相关，那么即使这项功能是由一家银行所为而非证券公司所为，其监管也由证券交易委员会负责。因此，中国的企业集团和金融机构在美业务发展中，尤其要时刻关注美国对外国银行机构和金融控股公司的监管。 

《银行控股公司法》及美联储法规对外国银行机构的监管及豁免

1956年美国颁布了《银行控股公司法》，其后在1970年通过《银行控股公司修正法案》进一步作了修正和完善。在《银行控股公司法》下，美国对外国银行机构的限制主要体现在银行业限制条款和非银行业限制条款。银行业限制条款较为明了，要义是未经美联储批准，禁止银行控股公司直接或间接收购另一家银行或银行控股公司5%以上表决权股份。非银行业限制条款则主要是将银行控股公司业务范围局限于银行业务以及管理和控制银行的业务，任何其他业务，如证券、信托、保险、房地产、工业制造等均被视为“非银行业务”，除非适用于《银行控股公司法》及美联储法规规定的某项豁免条款，否则禁止银行控股公司从事此类业务。关于非银行业务禁止性规定的适用范围不仅仅局限于美国境内。因此，外国银行机构在美国开展银行业务后，在美国境外开展的业务也受限于《银行控股公司法》。据此，美联储法K规则下的合格外国银行机构豁免（QFBO资格豁免）规定，凡是能够通过“银行业测试”和“地域测试”并获得“QFBO”资格的外国银行机构，均可获得在美国境外从事任何种类的业务以及在美国境内从事境外业务的附属业务的权利。 

通常，对外国银行机构来说，最常用、最有效的豁免主要是“4（c）（6）豁免”（又称“5%表决权豁免”）、“4（c）（8）豁免”和“4（c）（9）豁免”以及实业投资豁免。其中，“4（c）（6）豁免”是指在开展涉美财务性投资时，外国银行机构通常可以根据《银行控股公司法》第4（c）（6）条的规定，在无须美联储事先批准的情况下即可拥有或控制任何非银行公司不超过5%的具有表决权股份；“4（c）（8）豁免”是指外国银行机构在开展涉美非银行业务时，可适用《银行控股公司法》4（c）（8）条款，在经美联储事先批准的前提下，直接或间接从事经美联储认定为“与银行业联系如此紧密……以至于可视为附属于银行业务”的业务，如证券、信托、保险类的一般性业务；“4（c）（9）豁免”是一项临时性的豁免，对于那些通过设立在美分支机构或收购美国同业公司而初涉美国非银行业的外国银行机构尤为珍贵。如美联储综合评估后认为，外国银行机构开展的非银行业务合法且并不违背公众利益，美联储则可就任何非银行业务给予外国银行机构临时豁免，以便其在美开展此类业务或完成此类收购；实业投资豁免主要是根据美联储K规则的相关豁免条款，外国银行机构可在美国从事同美国境外业务类似的延伸业务或附属业务，但需满足“百分之五十标准”（有50%的资产在美国境外；并超过一半的收入来自于美国境外，收入的来源以产品生产地而非销售地为衡量依据）和“证券业务标准”（不得直接在美国境内承销、销售或发售证券）。除上述豁免外，在《银行控股公司法》及美联储K规则、Y规则下还设有 “4（c）（1）豁免”（又称“服务豁免”）、“4（c）（4）豁免”（又称“受托豁免”）、“4（c）（7）豁免”（又称“投资公司豁免”）等豁免条款，这些条款都是外国银行机构在获得金融控股公司资格前开展涉美其他业务的主要法则，外国银行机构可根据实际需要申请。 

《多德-弗兰克法》对外国银行机构的监管

在经历了2008年金融危机后，美国于2010年颁布了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德-弗兰克法》）。《多德-弗兰克法》也是外国银行机构开展涉美业务所需遵循的主要法律。在该法案项下，外国银行机构需遵守“沃尔克规则”。“沃尔克规则”是《多德-弗兰克法》在《银行控股公司法》下加入的第13条，其主要内容是，原则上广泛禁止“银行实体”进行自营交易，以及投资或发起任何对冲基金或私募股权基金。外国银行机构也同样在“沃尔克规则”的管辖范围内，但同《银行控股公司法》一样，“沃尔克规则”可对仅在美国境外发生的某些自营交易活动（通常称为“TOTUS”自营交易豁免）或设立的基金（通常称为“SOTUS”基金豁免）予以有条件的豁免。此外，《多德-弗兰克法》对外国银行机构提出强化审慎标准和破产处置计划的要求，即外国银行机构在全球范围内合并资产超过100亿美元时，需满足美联储对包括风险资本充足率及杠杆比率、风险管理委员会、流动性压力测试和资本压力测试在内的四项监管要求的限制；超过500亿美元后，需在适用“沃尔克规则”和强化审慎标准的同时，还须向美联储和美国联邦存款保险公司提交一份在重大财务困境或公司倒闭的情况下迅速有序地处置其美国业务的计划。 

反洗钱方面的监管

除上述监管要求外，美国对外国银行机构的监管主要是反洗钱方面的监管。在反洗钱方面，美国《反洗钱法》《银行保密法》《爱国者法》等一系列法律明确规定金融机构要对个人、银行和其他金融机构交易记录予以保存和报告，监管机构可以据此对犯罪行为作进一步调查。对于违反反洗钱规定的金融机构，美国国会将授权财政部和司法部对其进行处罚，情节严重的反洗钱行为可被处以至少交易金额两倍的罚金。更有甚者，在反洗钱方面违规后，如被美国财政部海外资产控制办公室列入制裁清单（SDN名单），外国金融机构在美管辖范围内的所有资产都将被冻结。 

主要监管方式 

为了确保各类法案的有效施行，美联储采取的监管方式主要是要求各银行控股公司针对不同事项申报美联储报告，目前美联储的报告类型多达141项。外国银行机构适用的常规性申报义务主要包括：财政报告（Call Report，即FFIEC 002报告），主要目的是收集外国银行机构的所有在美分行及代理机构的资产负债表和表外信息；FR Y系列报告，旨在收集外国银行机构的股权架构、基础财务数据，并确定QFBO资格和资本充足情况；流动性压力测试报告，主要侧重于流动性状况；可疑行为报告，主要是要求外国银行机构及其在美公司发现可疑行为时，及时向美国监管机构报告。 

1999年的《格雷姆-里奇-比利雷法》（通常称为《金融服务现代化法》）修改了《银行控股公司法》，使取得金融控股公司资格的银行控股公司或外国银行机构有权参与范围更广的非银行业务活动。因此，鉴于《银行控股公司法》对非银行业务的限制和豁免条款的申请相对复杂且不具有确定性，通常外国银行机构为突破《银行控股公司法》对其在美业务开展的限制、取得进一步在美发展非银行业务的资质，会向美联储申请成为金融控股公司。笔者将其称为“外国金融控股公司”。 

主要监管体系

美国的金融控股公司首先必须是银行控股公司。美国对金融控股公司的监管没有形式上的独立法案。目前，主要的监管依据是《银行控股公司法》《金融服务业现代化法》和《多德-弗兰克法》。其中，《银行控股公司法》和《多德-弗兰克法》是对金融控股公司的主体（即银行控股公司）监管的基础法案，建立了对金融控股公司的监管细则和具体要求；《金融服务业现代化法》明确了对金融控股公司的监管框架，在保持各专业监管机构实施功能监管的基础上，美联储获得了伞状监管者的地位。这些法案对金融控股公司的设立条件、业务范围、高管人员任职资格、关联人要求、风险管控和数据治理等方面的监管要求，既适用于美国本土金融控股公司，也适用于外国金融控股公司，但对外国金融控股公司的监管在准入资格方面更为复杂。美联储对外国银行机构成为金融控股公司的资格监管可概括为“2+1+N”（见图1）。 

资料来源：作者整理。

图1 美国对外国银行机构申请成为金融控股公司的

“2+1+N”资格监管体系

数字“2”指申请金融控股公司需满足两项基本要求，即“资本充足”和“管理良好”。这也是美联储对美国本土银行控股公司以及外国银行机构选择成为金融控股公司的共同要求。其中，在“资本充足”方面，要求外国银行机构的核心一级资本充足率、一级资本充足率和总资本充足率应分别不低于6.5%、8%和10%；在“管理良好”方面，要求外国银行机构在美分行、代理机构及商业贷款公司的经营业务在最近一次测评中至少获得“满意”的综合评级。 

数字“1”指“综合并表监管”。根据美联储Y规则，对于不受母国监管机构综合并表监管的外国银行机构，美联储在审核金融控股公司资质时不视其为“资本充足”和“管理良好”。实践中，美联储会根据K规则作出有关“综合并表监管”的认定，同时还会参考国际通行的衡量银行监管体系的标准，包括《巴塞尔有效银行监管核心原则》中关于综合并表管理的标准要求。此外，美联储在衡量一家外国银行机构是否可以成为金融控股公司时，如果其早前已经判定该外国银行机构受到其母国监管机构的综合并表监管，则其只对该外国银行机构是否持续受到基本相同水平的综合并表监管进行确认。反之，如果没有相关认定，美联储会参考同一母国监管下其他外国银行机构的综合并表监管情况，并评估该外国银行机构是否受到了该母国监管机构大体相同的综合并表监管。 

英文字母“N”有两层含义。第一层含义指前述数字“2”方面的额外要求，即“资本充足”项下母国监管机构采纳《巴塞尔协议Ⅲ》风险资本标准、资本水平可以与一家母公司为金融控股公司的美国银行须有的资本水平具有可比拟性；“管理良好”项下取得母国监管机构对其申请美国金融控股公司资格的同意、对该外国银行机构的管理可比拟于管理一家由金融控股公司拥有的美国银行所需满足的标准。第二层含义指美联储向申请个体提出有一定针对性的若干重点关注事项。美联储对外国银行机构申请成为金融控股公司的资格监管中，会因具体情况提出不同的监管要求。在法规层面，美联储通常会根据Y规则，在决定一家外国银行机构是否符合“资本充足”和“管理良好”的要求时，同时考虑一些影响资本和管理的额外因素，如外国银行机构的资本构成、一级资本对总资产的杠杆比率、会计标准、长期债务评级、是否依靠政府支持以满足资本要求等。实践中，美联储会还会审查其他一系列因素，对外国银行机构申请金融控股公司提出诸多资格监管要求，例如：详细了解外国银行机构在反洗钱和风险内控方面的制度建设和管理流程；补充审查FR Y系列报告情况；选择联系外国银行机构的母国监管机构，以确认其对外国银行机构申请金融控股公司的态度，等等。较为重要的是，美联储会依据穿透监管原则，要求外国银行机构确定“连体申请”名单，即申请金融控股公司的应是能有实质控制该美国银行机构的外国银行机构联合体，而不应只是其中之一或部分。同时，美联储还会对“连体申请”名单中所有外国银行机构的中小股东进行审核，以判断中小股东是否对相关外国银行机构具有实质控制力。 

资质申请程序

根据美国法律，有意申请成为金融控股公司的外国银行机构应向适当的联储银行递交成为金融控股公司的书面声明，该书面声明需包括对外国银行机构在美控制的附属存款机构的名称、地址等基本情况介绍，以及有关满足“资本充足”“管理良好”等要求的书面声明与阐述。一般而言，美联储推荐外国银行机构在递交正式申请前先通过预审申请流程，请联储银行预先审阅有关资质文件。如果美联储认可预审申请，则外国银行机构可依据美联储Y规则，向联储银行提交其选择成为金融控股公司的书面声明。根据美联储Y规则，除非联储银行另行通知，外国银行机构对于成为金融控股公司的选择，将在联储银行收到该选择之后的第31天生效。 

资格维持监管

资格维持监管方面，美联储要求金融控股公司定期提交报告，并对其检查。如果已获得认证的金融控股公司没能保持住资本充足或管理良好的评级，美联储将对该机构采取矫正性措施。例如，如果该机构不能改正其缺陷，美联储可以命令其将任何不合规的附属机构予以出售；如果该机构未达到《社区再投资法》评级（CAR评级）要求，将被禁止从事任何“性质上属于金融业务”的新业务。 

改革开放以来，我国金融业不断改革创新、扩大开放，取得了举世瞩目的成就。从我国金融业对外开放的发展历程来看，从1978年至加入WTO前，我国主要是在特定地域和部分业务领域以试点的方式进行，开放程度有限；加入WTO后，我国主要是在承诺期内履行金融业全面开放的承诺，逐步扩大业务领域和地域范围，同时监管机构还推出了一系列主动开放措施。随着对外开放程度的加深，外国银行机构在华蓬勃发展。据统计，截至2020年10月末，外资银行在华营业性机构总数已达1000余家，近十五年来资产规模增长了近10倍，净利润累计增长了9倍多。 

过去四十多年的金融对外开放，全面提升了我国金融业的发展水平和金融机构的竞争力。当前，我国迎来了构建全面开放新格局、打造开放型经济体的新时期。在全面深化改革开放的大背景下，金融高水平对外开放至关重要。从内部发展动力看，我国金融业需要通过进一步扩大开放，提高金融资源配置效率，更好地服务实体经济；从外部环境看，我国经济全球化发展和中资机构“走出去”，要求实施内外一致的金融制度和建立公平、开放、透明的市场规则。当前，我国与美国、欧盟商谈的国际协定均以准入前国民待遇加负面清单为基础制定，对金融业开放、业务开放和市场开放提出了更高的要求。国外发达经济体对外资金融机构很少设有数量化的准入限制，部分国家因其机构在华受到限制而对中资机构准入采取严格的对等措施，使中资金融机构海外发展受阻。因此，在全面扩大金融对外开放中，也应进一步优化涉外金融监管。对比来看，我国现行金融监管体系中，对外资银行已经出台了一系列监管措施，但主要以机构和业务的准入以及资产总额、持股比例等方面的限制为主，且侧重事前监管审批。同时，我国目前对外国金融控股公司的监管仍存在盲区，2020年9月新颁布的《金融控股公司监督管理试行办法》未涉及对外国金融控股公司的监管。 

借鉴美国对外国银行机构和金融控股公司的监管经验，建议：一是继续推进金融全面对外开放，基于我国现有金融监管体系，进一步补充完善银行、证券、保险、金融控股公司等领域对外国金融机构的监管规则和要求，把涉外金融监管作为我国金融监管体系的重要组成部分，实现涉外金融监管和金融对外开放“同频共振”。二是积极创造公平竞争的金融市场环境，对接国际最佳金融监管实践，参照美国金融监管的做法，引入类似外国银行机构的监管概念，对于在华经营的外国金融机构的股东向上实施“穿透监管”。根据美国《银行控股公司法》，任何一家控制商业银行股权比例超过25%的公司，及持有该公司股权比例超过25%的所有上级股东，均被视为银行控股公司纳入监管范畴。同时，将对外国银行机构的监管纳入现有监管体系，并在监管中弱化行政干预，进一步清晰负面监管清单，探索设立业务准入的豁免条款和路径（类似于美国QFBO豁免）。三是探索对在华经营的外国金融机构实施境外业务的跨境监管，并设立相应的豁免路径。同时，要求外国金融机构在申请成为金融控股公司时，必须“连体申请”（要求在华经营机构的控股实体均应申请成为金融控股公司），并要求建立相应的资本补充计划和破产处置计划。四是注重资格维持监管，关注外国金融机构母国监管情况，构建以资本监管、综合并表监管为核心，以股权架构、公司治理、财务、流动性、关联交易、消费者权益保护等为主要内容的监管体系。五是注重维护金融安全，加大对外国金融机构的资格申请审查力度；强化监管政策的执行和落地，健全系统、统一、规范的业务报告和统计体系，注重外国金融机构业务经营及管理方面的诚信申报和监管自查自纠；实现各监管机构间的数据共享，对外国金融机构的发展实施跟踪评级管理；加大对违法违规行为的惩处力度，积极防范涉外金融风险，切实推动新一轮金融高质量发展和更高水平对外开放。 

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